1488
Отзыв специалиста о положении в муниципалитете Сергиева Посада.

   Впервые в новой и новейшей истории сити-менеджеры появились в Северо-Американских Соединённых штатах в 1914 году, а широкое распространение практика найма сити-менеджеров получили в 30-е годы прошлого века опять же в США. И эта практика в США получила такое массовое развитие, что в настоящее время контрактный менеджмент охватывает около 90 процентов графств и поселений США.

   А вот в Германии, наоборот, все больше муниципалитетов принимают такую систему управления, когда бургомистр одновременно возглавляет исполнительную и представительную власть.

   Однако в российском 131-ФЗ германская практика запрещена категорически.

   В России, согласно 131-ФЗ, местную администрацию может возглавлять наемный управляющий – сити-менеджер,  нанятый по контракту. Такое по 131-ФЗ возможно как при прямых выборах главы муниципального образования, так и при его выборах из числа депутатов в качестве председателя Совета депутатов и главы муниципалитета одновременно.

   Но в обоих случаях 131-ФЗ предусмотрена формально одна и та же модель текущего управления муниципалитетом, при которой местным хозяйством и его развитием формально заведует нанятый на конкурсной основе управляющий (сити-менеджер), а высшим должностным лицом муниципалитета официально выступает либо всенародно избранный глава муниципалитета (такая схема применена, например, в Луховицком муниципальном районе Московской области), либо председатель совета депутатов муниципалитета.

   Чем теоретически и практически обосновывается эффективность этой модели управления муниципалитетом или, иными словами, для чего предназначена эта модель управления муниципалитетом вообще и городом, в особенности?

   Фактор, который чаще всего выдвигают на первое место, заключается в том, что эта модель в качестве главного своего конституирующего признака и условия своей эффективности предполагает, что текущее управление местным хозяйством муниципалитета и его развитием осуществляет не политический деятель, а профессионал в сфере управления местной экономикой и муниципальным хозяйством. Иными словами говоря, здесь реализуется не только принцип разделения властей – исполнительной, законодательной и контрольной, но принцип разделения труда или, иными словами, принцип разделения (специализации и кооперации) труда в разных сферах управления – в сфере политики и в сфере хозяйства и экономики, который (принцип разделения труда) есть одна из предпосылок эффективности труда, обеспечения необходимой производительности, профессионализма и т.д.

   Если при формальном наличии этой модели политический руководитель (глава) муниципалитета вместо политического управления присущими последнему методами занят решением текущих и стратегических задач хозяйственного, экономического управления, то ни о каком разделении властей и разделении труда и, следовательно ни о какой эффективности этой модели в данных условиях говорить уже не приходится, ибо в этих условиях по факту реализуется уже другая модель управления, которая именуется не своим именем, а чужим. Если глава муниципалитета при этом является председателем совета депутатов, то в указанных условиях имеется германская модель управления муниципалитетом, а именно модель бургомистра, которая категорически запрещена российским законодательством. Тогда сити-менеджер является не более чем козлом отпущения грехов реализации тех решений, выбора исполнителей и применения тех способов исполнения, которые он не принимал и которых он не выбирал, но принимал и выбирал руководитель представительного органа местного самоуправления и иже с ним. Если же глава муниципалитета не является председателем совета депутатов, то при таких же обстоятельствах и этим же самым способом он также делает козлом отпущения то лицо, которое формально нанято в качестве сити-менеджера и несет ответственность за всю деятельность местной администрации.

   Вторым фактором и условием эффективности модели управления муниципалитетом с сити-менеджером признается то, что нанятый по контракту профессионал-управленец должен иметь возможность пойти на непопулярные в настоящее время меры, которые в среднесрочной и долгосрочной перспективе принесут благо для развития местной экономики и муниципального хозяйства. Но для этого на руководителя местной администрации не должна давить необходимость поддерживать и наращивать свою популярность для того, чтобы не только удержать власть до конца своего срока полномочий, но и быть избранным населением на новый срок. Именно это и обеспечивается институтом наемного руководителя-профессионала.

   К последнему фактору очень тесно примыкает еще один – третий – фактор и одновременно условие эффективности сити-менеджера, а именно то, что сити-менеджер изначально не должен быть представителем какой-либо политической или, что то же самое, хозяйственно-клановой группы местной и (или) региональной «элиты», но изначально должен быть вне местной и региональной политики. Политическая неангажированность, независимость и нейтральность сити-менеджера по отношению к разным группам влияния и кланам, а равно и по отношению к ходу и исходу конкурентной борьбы между собой разных групп влияния является одним из краеугольных камней эффективности всей модели управления, предполагающей сити-менеджера. В этом всего лишь реализуется очевидный принцип эффективности управления – руководитель (сити-менеджер) подчинен интересам целого, а не какой-либо его части, заботится о создании условий для развития целого во всей совокупности его органических частей и таким образом реализует интересы целого, а не каких-либо его отдельных частей в ущерб другим частям.

   Перечисленные факторы и условия дополняются еще одним важным фактором и условием, а именно то, что наемного управленца легче освободить от должности в любое время, как только он не исполнит какое-либо условие контракта, и вместо него нанять другого с существенно меньшими издержками, чем избранного населением главу местной администрации. И, прежде всего, смена исполнительно-распорядительной власти в муниципалитете становится прозрачной, управляемой, исключающей управленческие и иные катастрофы, а также обеспечивающей преемственность, несопоставимо большую, нежели при смене избираемого населением главы муниципалитета – главы местной администрации. Ибо эта модель управления муниципалитетом, если она реализуется надлежащим образом, а не как прикрытие для фактически иной модели управления, в принципе гарантирует, что случайных людей на должности руководителя местной администрации не будет, а равно и гарантирует, что население никогда не сможет избрать главу муниципалитета – главу местной администрации по принципу «пусть будет кто угодно, но только не нынешний глава».

  В каких условиях необходима модель управления муниципалитетом с разделением должности политического руководителя муниципалитета и руководителя местной администрации?

   Прежде всего, как подчеркивал Лев Велихов в начале 20-го века в книге «Основы городского хозяйства», то, какую систему управления городом выбрать, зависит от того, есть ли в городе яркий, сильный и очевидный  лидер. Если яркий лидер есть, то нужно выбирать главу города прямым голосованием жителей. Если яркого и очевидного лидера нет, то разумно разделить власть между политическим главой, избираемым из числа депутатов, и экономистом-хозяйственником, то есть сити-менеджером.

   Вторым условием, обусловливающим необходимость сити-менеджера, является отсутствие у очевидного, сильного и яркого политического лидера местного сообщества необходимых знаний и способностей, необходимых для исполнения функций и полномочий руководителя местной администрации. То есть, если у этого лидера нет способностей для эффективного управления функционированием и развитием всей местной экономикой и муниципальным хозяйством. В таком случае в интересах муниципалитета абсолютно необходим сити-менеджер.

  Если же ситуация в муниципалитете неблагополучна вследствие неудовлетворительной деятельности предыдущей администрация и совета депутатов, то без профессионала-управленца не обойтись, а обеспечить его избрание населением маловероятно или вообще невероятно, ибо такой профессионал-управленец, как правило, до этого на территории муниципалитета не жил, но его находят и приглашают со стороны.

   Но перечисленные три условия – это такие условия, которые предполагают политический, экономический и кадровый выбор и надлежащее осуществление именно этой модели управления муниципалитетом, а не применение ее в качестве прикрытия для чего-то или кого-то другого.

   Российская практика показывает, что в условиях усиления государственного контроля сверху за тем, кто именно возглавляет муниципалитеты, действительные лидеры предпочитают не вызывать огонь на себя, но поставить послушного и приемлемого для губернатора «сити-менеджера», при этом лично возглавив совет депутатов, либо став всенародно-избранным главой муниципалитета, не являющимся главой местной администрации.

   Российская практика также свидетельствует и о том, что лидеры активных кланов, не имея возможности быть избранными населением или не рискуя понести чрезмерные издержки на избрание населением в качестве главы муниципалитета – главы местной администрации, вынужденно либо планомерно и расчетливо идут на то, чтобы обеспечить себе контроль над советом депутатов и его председателем, одновременно являющимся главой муниципалитета, одновременно поставив на должность «сити-менеджера» своего и, главное, подконтрольного и всецело послушного человека. В этой ситуации очевидно, что всем этим движет интерес к полному контролю над исполнительно-распорядительной деятельностью, над ресурсами и возможностями муниципалитета, а контроль над советом депутатов и его председателем – это лишь необходимое средство реализации основного и главного интереса. Также очевидно в этой ситуации и то, что «сити-менеджер» в этих условиях – это всего лишь номинальная и жертвенная фигура, которая ничего не решает, но по законодательству за все отвечает, а при необходимости станет козлом отпущения.

   Какова ситуация в Сергиевом Посаде, и что из неё произойдет, это каждый сам для себя рассудит и решит по своей совести, посоветовавшись, если это требуется, с теми, кому он или она доверяет.

   Владимир Труфанов

   На фото: 01.02.2011 слушания по новому Уставу городского посепления Сергиев Посад.

Поделиться:

Добавить комментарий

Текст комментария: