Труфанов - Негурице: о программах развития муниципального района

Полемика о муниципальных программах в Сергиево-Посадском районе.

     Уважаемый Константин Витальевич, если бы дело было только в том, как Вы лично понимаете нормы действующего законодательства РФ и Московской области, то никакой необходимости публичного обсуждения с Вами этих вопросов не было бы. Мы с Вами договорились бы о встрече, на которой сняли бы все недоразумения.
     Однако речь идет о вопросах, имеющих общее и всеобщее значение. К сожалению, Вы понимаете нормы толкуемого Вами на пальцах законодательства, очень и очень далеко отходя от сути, смысла и духа того, что этим законодательством предписано.
     
  Концепция социально-экономического развития Сергиево-Посадского муниципального района на период до 2020 года никакой Программой социально-экономического развития муниципального района не является по самой сути вещей, хотя мною она разработана более детально, нежели это необходимо для Концепции. Это сделано мною и А.С.Мишняевым для того, чтобы существенно облегчить последующую разработку среднесрочных комплексных программ развития муниципального района и каждого из поселений. И это же самое предусмотрено самой Концепцией, чего нельзя не заметить, если хотя бы один раз прочитать текст Концепции от корки до корки и дать себе труд уяснить хотя бы основной замысел процесса ее реализации.
     
     Из существа норм ст.1 Федерального закона РФ от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ следует, что программа социально-экономического развития муниципального образования – комплексная система целевых ориентиров (показателей) социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный период (3-5 лет) и планируемых органами местного самоуправления эффективных путей и средств достижения указанных целевых показателей.

   Программы социально-экономического развития Российской Федерации, согласно указанного 115-ФЗ, разрабатываются на срок 3-5 лет. На такой же среднесрочный период, согласно науке и практике экономического планирования и программирования, разрабатываются муниципальные программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

   В России, как правило, на среднесрочный (3-5 лет) период, согласно ст.11 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ, также разрабатывается и «программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры», которая является основанием для инвестиционных программ организаций коммунального комплекса и установления инвестиционных надбавок к коммунальным тарифам. Эта программа «разрабатывается в соответствии с документами территориального планирования муниципального образования» и «утверждается представительным органом муниципального образования», как и всякая другая программа муниципального образования.
    Указанная Вами Концепция не является муниципальной программой не столько потому, что она подлежит реализации в течение 12, а не 3-5 лет, сколько потому, что в ее содержании отсутствуют обязательные разделы всякой Программы.
     Сказанное мною о муниципальных программах нашло прямое отражение также и в законопроекте №262704-3 от 17 июня 2003 г. «О программах комплексного социально-экономического развития муниципальных образований»:

     1. Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования, принимаемая органами местного самоуправления (муниципальная комплексная программа) – система целей, задач и показателей социально-экономического развития муниципального образования, планируемых мер по их достижению и реализации.
   а) В муниципальной комплексной программе отражаются итоги социально-экономического развития муниципального образования за предшествующий период, а также цели и приоритеты социально-экономической, инвестиционной и экологической политики, реализуемой на его территории органами местного самоуправления.
    б) Муниципальная комплексная программа состоит из следующих разделов: комплексная оценка уровня социально-экономического развития муниципального образования; содержание проблем и необходимость их решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий; нормативное и метрологическое обеспечение реализации программных мероприятий; ресурсное обеспечение программы (за счет средств местного бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, федерального бюджета и внебюджетных источников); механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт программы.
   в) Муниципальная комплексная программа предусматривает муниципальные целевые программы.

   2. Целевая программа, принимаемая органами местного самоуправления (муниципальная целевая программа), – увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области экономического, экологического, социального и культурного развития муниципального образования.

       Для всякого экономически и юридически образованного человека, а не только для разработчика программ, ясно, что главное назначение и главная цель муниципальных Программ – достижение определенного уровня развития либо всего местного хозяйства (комплексная программа), либо отдельных сегментов местного хозяйства (целевая программа), либо общей для всех сегментов местного хозяйства инфраструктуры (комплексная программа развития коммунальной инфраструктуры и т.п.). Муниципальное хозяйство – это один из сегментов местного хозяйства наряду с сегментом домашних хозяйств, сегментом государственного хозяйства (федерального и регионального хозяйства) или сегментом корпоративного хозяйства (негосударственный сектор экономики и социальной сферы).
   Программа является государственной, если она разработана и утверждена государственными органами власти, программа является муниципальной, если она разработана и утверждена органами местного самоуправления.
   Никакого иного, кроме указанного, смысла наименование «муниципальная» в сочетании с «программа» по законодательству РФ не имеет.

    Теперь к вопросу о «долгосрочных целевых программах». К сожалению и в этом случае руководители, депутаты и чиновники муниципального района и города ничего не поняли, да, похоже, и понять не стремятся.
     Согласно ст.79 и всей главы 10 «Общие положения о расходах бюджетов», ст.179 и всей главы 20 «Основы составления проектов бюджетов» Бюджетного кодекса РФ, «долгосрочные целевые программы», прежде всего, и в этом суть, являются «программами» бюджетных расходов муниципалитета.
      Но не всех и не всяких бюджетных расходов или ассигнований из местного бюджета, а только тех, которые являются бюджетными инвестициями в объекты капитального строительства муниципальной собственности, включая формирование и развитие имущественных комплексов муниципальных предприятий и муниципальных учреждений (казенных и автономных), муниципальное жилье, дороги и т.д. и т.п. Ни на какие другие цели социально-экономического развития муниципального образования, кроме сохранения и развития муниципального сектора местного хозяйства, «долгосрочные целевые программы» бюджетных расходов непосредственно направлены быть не могут.

   Главная задача, которая решается посредством разработки и реализации «долгосрочных целевых программ», заключается в обеспечении непрерывности бюджетного финансирования долгосрочных инвестиционных проектов строительства, реконструкции, модернизации или капитального ремонта объектов муниципальной собственности, в том числе на условиях государственно-частного партнерства, например, на условиях концессионных соглашений и т.п.  
     Разработка и реализация таких программ – часть бюджетного процесса вообще и составления проекта местного (муниципального) бюджета, в особенности, и не более того. Бюджетный кодекс установил, что любой бюджет разрабатывается и утверждается на каждый год. Даже трехлетнее финансовое планирование не предусматривает утверждения расходов на 2-3 года, но требует ежегодного утверждения бюджета на очередной финансовый год и корректировки планируемых расходов на последующие два года.
     Мероприятия «долгосрочных целевых программ», предусмотренные к реализации в соответствующий год, в соответствии с п.2 ст.179 БК РФ, включаются в местный бюджет суммой бюджетных ассигнований по каждой программе или подпрограмме в составе ведомственной структуры расходов муниципального бюджета, и утверждается решением Совета депутатов о бюджете. Не глава Администрации утверждает эти ассигнования, но Совет депутатов.
   Более того, если конкретный инвестиционный проект, предусмотренный «долгосрочной целевой программой», утвержденной главой Администрации муниципалитета, реализуется на условиях софинансирования из других бюджетов бюджетной системы РФ, то, согласно п.4 ст.79 Бюджетного кодекса РФ, «бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в… объекты капитального строительства муниципальной собственности в соответствии с инвестиционными проектами, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению... решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов».
   И так каждый год реализации каждого такого проекта осуществляется или не осуществляется в соответствии с решением Совета депутатов, с одной стороны, и норм соответствующего закона субъекта РФ о бюджете на этот же самый год, с другой стороны.

    «Долгосрочные целевые программы» в своем содержании не только требуют, но и не могут предусматривать разработку особого механизма реализации этой «программы бюджетных расходов», равно как и раздел о нормативном и метрологическом обеспечении, да и многие другие содержательные моменты программы развития в «долгосрочной целевой программе» бюджетных расходов излишни, ибо они жестко регламентированы императивными нормами действующего бюджетного и иного специального законодательства РФ.
     Во всем этом как раз и состоит особенность «долгосрочных целевых программ» в качестве метода долгосрочного планирования бюджетных расходов.
     
    И с указанной точки зрения Бюджетного кодекса РФ ежели посмотреть на так называемые «долгосрочные целевые программы Сергиево-Посадского муниципального района», то большая часть из них, если не все, даже и долгосрочными программами бюджетных расходов, соответствующими требованиям Бюджетного кодекса РФ, в действительности не являются.
     Но вот, что ни одна из них не является программой развития Сергиево-Посадского муниципального района, – это не может вызывать никаких сомнений, ибо это очевидный и теперь полностью доказанный мною факт.
     «Матчасть» российского права учить все-таки надо, ибо это со всех точек зрения весьма необходимо, а не токмо полезно для руководителей представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

      Владимир Труфанов

   От редакции КОПЕЙКИ:   ввиду того, что оба уважаемых автора, оставаясь при своих мнениях, выразили желание завершить полемику по вопросу компетенции муниципальных властей в части утверждении муниципальных программ развития района, нам остаётся предложить заинтересованным читателям самим сделать выводы из предложенных здесь и ранее аргументов:

    http://www.kopeika.org/articles/view/2474

    http://www.kopeika.org/articles/view/2496

    http://www.kopeika.org/articles/view/2497

    http://www.kopeika.org/articles/view/2514